Estudo de Caso: Violação ao Princípio da Não Surpresa pela ANM

Estudo de Caso: Violação ao Princípio da Não Surpresa no Processo Administrativo Minerário

O surgimento de fundamento novo na decisão administrativa

Como forma de ilustrar o objeto deste trabalho, é fundamental apresentar um caso concreto em que se possa exercitar o raciocínio jurídico sobre como seria aplicação do princípio da não surpresa a um processo administrativo minerário e quais poderiam ser os resultados obtidos em benefício da Administração Pública, da sociedade e da empresa mineradora.

Antes de se estudá-lo, é necessário conhecer, ainda que em linhas breves, o regime jurídico aplicável ao sistema minerário no Brasil, cuja previsão encontra-se mais uma vez no texto constitucional¹⁶:

Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.

§ 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o "caput" deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.

§ 2º É assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.

§ 3º A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado, e as autorizações e concessões previstas neste artigo não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente.

§ 4º Não dependerá de autorização ou concessão o aproveitamento do potencial de energia renovável de capacidade reduzida.

Em resumo, os recursos minerais pertencem à União, que, por meio de sua autarquia federal especializada, concede a particular direito para pesquisá-los e extraí-los. Uma vez extraídos, os recursos minerais passam à propriedade do minerador, que pode utilizá-los ou negociá-los no mercado.

A existência desse regime se justifica em razão da necessidade de serem aportados grandes recursos financeiros desde a pesquisa mineral, por mais simples que seja, incluindo a atividade de extração, que, ao contrário do que o senso comum pode sugerir, não encerra o ciclo. A partir desse ponto, são necessários mais e maiores investimentos para o processamento do minério até que ele possa alcançar o patamar de viabilidade financeira.

Conforme o professor William Freire¹⁷, é fato que “A mineração é, reconhecidamente, uma atividade de risco, que demanda vultosos investimentos com retorno incerto e longo prazo de maturação. Menos de 3% dos Requerimentos de Pesquisa se transformam em lavra” (FREIRE. 2009. p.98).

Passando à análise do feito administrativo, trata-se de processo administrativo registrado perante a Agência Nacional de Mineração (ANM) em 22/09/2019 sob o nº 48406.861885/2012-21¹⁸, do tipo Gestão de Títulos/Autorização de Pesquisa, protocolado pelo minerador interessado. As substâncias indicadas para pesquisa foram areia, cascalho e diamante, e a poligonal encontra-se localizada dentro dos limites dos municípios de Ipameri e Catalão, ambos no Estado de Goiás.

Após trâmites legais e processuais, o minerador interessado apresentou Relatório Final de Pesquisa (RFP) em 19/8/2018 unicamente para a substância areia, descartando as substâncias cascalho e diamante. Em 22/2/2019 o técnico da Divisão de Pesquisa e Recursos Minerais da ANM em Goiás (DIREM/ANM/GO) determinou exigência para que o interessado, em sessenta dias, reduzisse a poligonal de pesquisa para 50 hectares via Requerimento Eletrônico de Redução de Áreas.

Ainda dentro do prazo para o cumprimento da exigência, o minerador interessado solicitou a prorrogação do limite temporal para o cumprimento da exigência determinada, contudo, de forma inesperada, a DIREM/ANM/GO exarou despacho recomendando a não aceitação do pedido de prorrogação por falta de justificativa do interessado para a referida solicitação, e, consequentemente, a negativa da aprovação do RFP e colocação da área em disponibilidade.

O referido despacho se apoiou no argumento de que “[…] por se tratar de pesquisa simples para cubagem de jazimento da substância areia e que a exigência envolve exclusivamente trabalho em escritório, não caberia mais prorrogar a mesma”, sendo em seguida acatado pelo parecer nº 181/2020/DIREM – GO/GER – GO para, efetivamente, negar o pedido de prorrogação da exigência pelo interessado e não aprovar o RFP.

O parecer acima identificado se embasou no inciso II, do artigo 30 do Código de Mineração (CM)¹⁹ para acatar o despacho e decidir pela negativa à solicitação de prorrogação do prazo para cumprimento da exigência, que dispõe:

Art. 30. Realizada a pesquisa e apresentado o relatório exigido nos termos do inciso V do art. 22, o DNPM verificará sua exatidão e, à vista de parecer conclusivo, proferirá despacho de:

[…]

II - não aprovação do relatório, quando ficar constatada insuficiência dos trabalhos de pesquisa ou deficiência técnica na sua elaboração;

Para honrar a argumentação democrática, é também trazido ao estudo a alínea “b”, inciso III do artigo 22 do CM²⁰:

Art. 22. A autorização de pesquisa será conferida nas seguintes condições, além das demais constantes deste Código:

[...]

III - o prazo de validade da autorização será de até 4 (quatro) anos, conforme solicitação do interessado, consideradas as características especiais da situação da área e da pesquisa mineral objetivada, conforme estabelecido em resolução pela ANM, observado que:

[...]

b) a prorrogação deverá ser requerida até sessenta dias antes de expirar-se o prazo da autorização vigente, devendo o competente requerimento ser instruído com um relatório dos trabalhos efetuados e justificativa do prosseguimento da pesquisa;

[...]

É certo que o dispositivo fala em necessidade de justificativa da continuidade da pesquisa mineral, porém, o que se contesta é a inquietante consequência processual de extinção do direito minerário sem ofertar ao minerador interessado a chance de se defender antes de sofrer o prejuízo maior.

Importantíssimo destacar que até mesmo um magistrado em um processo civil perante o Poder Judiciário está impedido de extinguir um processo sem antes ouvir a parte, mesmo que ele seja o Estado-juiz!

O diploma legal acima data do ano de 1967, distante não apenas dos dias atuais, mas também, do ano de 1988, que teve como principal marco legal a promulgação da CRFB/88, ponto basilar do nosso arcabouço jurídico.

O destaque que se faz às diferenças entre datas é fundamental para que se compreenda o quanto é importante que se dê a devida atenção e aplicação às evoluções do direito em todos os seus ramos, e que, como fenômeno social, comporta constante evolução, sujeito tanto a influenciar os fatos sociais como por eles ser influenciado. Como, há mais de um século, já dizia o jurista francês Georges Ripert²¹, “Quando o Direito ignora a realidade, a realidade se vinga, ignorando o Direito” (RIPERT, [s.d.] apud MESSIAS, 2024).

Quer dizer, o aplicador do direito, no caso, servidor da ANM, deveria ter interpretado a norma conforme todo o conjunto normativo brasileiro em vigência quando do momento de sua decisão em vez de apenas o fazer de forma literal, ignorando completamente a existência dos princípios e normas aqui colacionadas anteriormente.

Assim, a decisão produz evidente surpresa ao administrado pela ausência de oportunidade prévia de manifestação, ao se deparar com a negativa de seu RFP e a gravosa consequência da perda de seu direito minerário.

Retornando ao embasamento do despacho, a Administração Pública, representada pelo servidor da ANM, afirma que não há que se falar em necessidade de prorrogação de prazo em razão de se tratar de pesquisa simples para cubagem de jazimento. Pois bem.

O despacho foi proferido com base em elemento novo, qual seja, o de que a cubagem era necessária e que, ainda, estava qualificada por supostamente ser mero trabalho de escritório. Ao agir assim, a Administração atraiu para si o ônus de oportunizar ao interessado momento processual para se manifestar sobre tal fundamentação. A ocasião seria necessária para que houvesse a participação efetiva do administrado no andamento e resolução do processo.

Da forma como ocorreu, o interessado foi mero espectador do processo administrativo minerário, pois ficou de mãos atadas diante de uma novidade processual contida na fundamentação do entendimento da ANM, da qual teve ciência apenas um andamento processual antes da perda de seu direito. Ilustrada em uma linha do tempo, houve três momentos processuais: o primeiro em que interessado solicitou a prorrogação do prazo; o segundo onde a ANM decide pela negativa com fundamento na cubagem; e o terceiro, onde há a efetiva perda do direito minerário.

A ideia de trazer aos autos elemento novo em sua fundamentação jurídica atrai para a Administração o dever de observância à Teoria dos Motivos Determinantes, que assim é descrita pelo saudoso Hely Lopes Meirelles²²:

A teoria dos motivos determinantes funda-se na consideração de que os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade. Mesmo os atos discricionários, se forem motivados, ficam vinculados a esses motivos como causa determinante de seu cometimento e se sujeitam ao confronto da existência e legitimidade dos motivos indicados. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato é inválido.

Fica claro, portanto, uma conduta da autarquia federal que vai de encontro aos princípios da motivação e participação do administrado, que, parametrizado em um dispositivo legal que remonta à década de 1960, em nada se compatibiliza com as pretensões jurídicas e sociais dos tempos modernos, representadas pelo conteúdo exposto no presente estudo.

O que ocorreu na prática em relação ao episódio apresentado, quando a Administração apresentou fato jurídico novo sem dar chance para o interessado sobre ele exteriorizar seus argumentos, foi a violação de diversos princípios jurídicos com um só golpe.

Esta atuação estatal, posta em confronto com o regime jurídico constitucional minerário brasileiro, faz manifestar a face da violação aos interesses nacional e social em razão de uma decisão administrativa que em nada atende às finalidades da Administração e do povo brasileiro.

Como já elucidado, o Brasil, como Administração Pública, não tem condições técnicas e financeiras para, por seus próprios meios, empreender trabalhos de pesquisa e lavra mineral em cada jazida e mina existentes em seu território, tanto por serem tais atividades demandantes de profissionais especializados quanto por terem custos financeiros altíssimos e de retorno incerto e demorado.

Por isso, optou o legislador constituinte por garantir ao particular os direitos e prerrogativas necessárias a proteger e estimular os empreendimentos minerários, pois é assim que se garante ao Estado Brasileiro a obtenção dos lucros e frutos decorrentes de todo o seu patrimônio mineral. Este tipo de decisão administrativa é, em verdade, uma atuação do Brasil contra si mesmo.

Na esfera particular de interesses do minerador interessado/administrado, evidencia-se uma indiscutível desproporcionalidade em seu desfavor, pois, após dedicar grandes quantias em dinheiro e longo tempo de trabalho e espera, teve suas legítimas expectativas aniquiladas por uma verdadeira decisão surpresa. Como agravante, o interessado/administrado poderá ver um novo titular de pesquisa mineral sobre sua antiga área ser favorecido por ter acesso ao RFP antigo e todas as descobertas e conclusões nele explicados.

Garantir participação efetiva no processo é tão importante quanto atender exigências técnicas.

O estudo de caso a seguir ilustra exatamente esse cenário.

Referências bibliográficas:
as fontes utilizadas neste artigo estão disponíveis na página de Referências Bibliográficas.

Navegue pelos tópicos:

• Parte 1: O PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA APLICADO AO PROCESSO ADMINISTRATIVO MINERÁRIO

• Parte 2: O que é o Princípio da Não Surpresa

• Parte 3: Origem no CPC

• Parte 4: CPC e Processo Administrativo Minerário

• Parte 5: Princípios Correlatos

• Parte 6: Estudo de Caso ANM

• Parte 7: Conclusão Geral